Parte del decreto para acelerar devoluciones en Ceuta, “compatible” con la UE, aunque con “problemas serios”

El borrador de real decreto-ley preparado por el Gobierno para agilizar en Ceuta la tramitación de las solicitudes y los recursos de protección internacional pretende acortar procedimientos, acelerar las decisiones y facilitar los retornos, pero contiene varios puntos que, según el análisis elaborado por el exeurodiputado Jordi Cañas para El Pueblo, presentan “problemas serios” de compatibilidad con el Derecho de la Unión y con la Constitución.

El texto, al que ha tenido acceso este diario, no está aprobado ni llegó a ser elevado al Consejo de Ministros en la fecha inicialmente prevista; y además depende de la vigencia de la situación de interés para la seguridad nacional aprobada para la crisis de Ceuta y en vigor hasta el 31 de diciembre (con posibilidad de prórroga). Las medidas que aparecen en el documento analizado no están actualmente en vigor y podrían ser modificadas antes de que el Gobierno adopte una eventual versión definitiva, y el adelanto electoral suma además más dudas de que finalmente llegue a considerarse la aprobación del real decreto.

Cañas plantea una valoración diferenciada: una parte importante del borrador utiliza herramientas que ya permite el nuevo Pacto Europeo de Migración y Asilo, mientras que otros apartados —especialmente los relacionados con el derecho de permanencia, el principio de no devolución o los plazos para recurrir y las notificaciones— presentan a su juicio “serios” problemas jurídicos que podrían terminar llevando la norma ante los tribunales. Además, los retornos de personas procedentes de Marruecos dependen de la colaboración bilateral del país del que vienen, y no solo de la legislación española.

El análisis sostiene que el objetivo de acelerar la respuesta administrativa en Ceuta es posible dentro del nuevo marco europeo, pero advierte de que una norma demasiado agresiva puede terminar produciendo el efecto contrario al buscado: más recursos, más medidas cautelares y más litigios que retrasen los retornos. Por estas razones expuestas, el exurodiputado pide “un texto más depurado” para evitar la “acumulación de asuntos” en la Audiencia Nacional.

El proyecto establece un ámbito de aplicación extraordinario y territorialmente limitado a Ceuta. Se aplicaría a las solicitudes de protección internacional formuladas en la ciudad desde el 30 de julio de 2026 que todavía estuvieran pendientes de resolver cuando entrase en vigor, con independencia del procedimiento que se hubiera aplicado inicialmente.

El borrador está vinculado a la situación generada después de la entrada masiva de finales de julio y al volumen de personas que permanecen en la ciudad mientras se tramitan sus expedientes. El proyecto pretende actuar sobre distintos momentos del procedimiento: desde la presentación y resolución de las solicitudes hasta las notificaciones, los recursos judiciales y la comunicación entre la Administración y los órganos judiciales.

Cañas explica que el contexto europeo ha cambiado de forma sustancial con la entrada en aplicación, el 12 de junio de 2026, del nuevo Pacto Europeo de Migración y Asilo. El Reglamento europeo de procedimientos de protección internacional permite a los Estados utilizar determinadas fórmulas de tramitación acelerada, pero algunas de ellas necesitan que la legislación nacional las active.

En ese punto se encuentra, según su análisis, una de las razones por las que el Gobierno elaboró el proyecto: anticipar para Ceuta algunas posibilidades que la futura legislación española de asilo aplicaría eventualmente y con carácter general al resto del territorio español.

En sus conclusiones, Cañas resalta que la eliminación de la fase previa de la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio (CIAR), la utilización de procedimientos acelerados, los plazos específicos para determinados recursos, la tramitación judicial preferente y una mejor coordinación electrónica entre Administración y tribunales son elementos que podrían reducir tiempos; si bien los artículos que considera más ‘problemáticos’ podrían generar recursos, solicitudes de medidas cautelares y declaraciones de nulidad.

“Una versión ajustada podría agilizar realmente más que la propuesta en el borrador”, concluye Cañas en su análisis, así como pide que para que se aplique se dispongan medios para no colapsar los juzgados con los recursos.

Más peso de la Dirección General de Protección Internacional

El proyecto establece que la competencia para elevar las propuestas de resolución correspondería a la Dirección General de Protección Internacional, sin necesidad de que previamente sean examinadas por la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio (CIAR). La comisión sería informada posteriormente de las resoluciones que se adopten.

El cambio supone eliminar un paso previo de carácter colegiado para tratar de ganar tiempo en la resolución de los expedientes. Cañas considera que esta medida puede encajar en el Reglamento europeo, que no obliga a los Estados a mantener un órgano colegiado como la CIAR para elaborar las propuestas. Sin embargo, señala que el nuevo sistema debería mantener las facultades que el Pacto reconoce al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), que participa en la Comisión Interministerial con voz y sin voto.

El análisis entiende, por tanto, que prescindir del examen previo de la CIAR no sería por sí mismo contrario al Derecho europeo, aunque sí supondría perder una garantía existente en el sistema español y exigiría asegurar las facultades de acceso y opinión que la normativa europea reconoce al ACNUR.

Siete días para pedir protección después de una orden de devolución

Otro de los cambios más relevantes es que el borrador establece que se inadmitirían las solicitudes de protección internacional formuladas una vez transcurridos siete días hábiles desde la notificación de una orden de devolución, una denegación de entrada o una sanción de expulsión, siempre que la persona hubiera sido informada de las consecuencias de presentar la solicitud fuera de ese plazo. La regla tendría una excepción: no se inadmitiría la solicitud si se acreditase que habían aparecido nuevas circunstancias relevantes para examinarla después de que hubiera transcurrido ese plazo.

Cañas considera que esta fórmula tiene una base en el nuevo Reglamento europeo cuando se refiere a determinadas solicitudes presentadas tardíamente después de una decisión de retorno. Sin embargo, aprecia un “exceso” (“corregible”, según el exeurodiputado) en el borrador: la propuesta añade la denegación de entrada como supuesto, cuando, según su análisis, esta no equivale a una decisión de retorno en los términos exigidos por la normativa europea.

La diferencia tiene consecuencias prácticas a pesar de ser técnica: no es lo mismo una persona sobre la que existe una decisión formal de retorno que alguien a quien se ha denegado la entrada. Cañas considera que el borrador debería distinguir ambas situaciones.

Marruecos, país seguro

Uno de los elementos centrales para entender el proyecto es la consideración de Marruecos como país de origen seguro a escala de la Unión Europea.

El Reglamento europeo 2026/464 incluyó a Marruecos, junto a Bangladesh, Colombia, Egipto, India, Kosovo y Túnez, en la lista común de países de origen seguros. La propia normativa europea establece, sin embargo, que esta consideración no supone una garantía absoluta de seguridad para todos sus nacionales ni elimina la necesidad de examinar individualmente cada solicitud.

Esto permite que las solicitudes de ciudadanos marroquíes puedan someterse a determinados procedimientos acelerados, pero no significa que puedan rechazarse automáticamente por el simple hecho de proceder de Marruecos.

El análisis de Cañas considera que el borrador utiliza correctamente, en términos generales, las posibilidades que ofrece el nuevo marco para los nacionales de países de origen seguro, pero advierte de que las garantías individuales deben mantenerse.

El punto más controvertido: el principio de no devolución

El mayor problema jurídico que identifica Cañas está en el artículo 4.3 del borrador. El texto establece que el principio de no devolución no podrá ser invocado en determinados supuestos de pérdida o excepción del derecho de permanencia por razones de orden público o seguridad nacional, así como en determinados casos en los que exista una resolución firme desfavorable o no se haya recurrido.

El principio de no devolución implica en esencia que una persona no puede ser enviada a un país donde exista un riesgo de persecución, tortura o tratos inhumanos o degradantes. Para Cañas, este apartado es “el precepto más vulnerable” de todo el proyecto porque el Derecho europeo permite determinadas excepciones al derecho de permanencia, pero no elimina el principio de no devolución.

El Reglamento europeo mantiene expresamente esta salvaguarda. De hecho, las excepciones relacionadas con la permanencia y los efectos suspensivos de los recursos deben aplicarse “sin perjuicio” de ese principio.

El análisis de Cañas llega a plantear que un órgano judicial “podría inaplicar el precepto sin necesidad de plantear cuestión prejudicial”, si entrase en contradicción con el Derecho de la Unión.

De esta manera, una persona puede haber recibido una resolución desfavorable en su solicitud y, aun así, antes de ejecutar el retorno debe comprobarse que no existe un riesgo actual que impida legalmente enviarla al país de destino.

Por ello, Cañas propone sustituir la fórmula del borrador por una cláusula que preserve expresamente el principio de no devolución y obligue a realizar una evaluación individual del riesgo antes de cada expulsión.

Cinco días para recurrir: otra de las dudas principales

El proyecto también plantea acortar los plazos judiciales. El artículo 4.5 establece que las resoluciones dictadas en su ámbito podrán ser recurridas ante la jurisdicción contencioso-administrativa en cinco días naturales desde su notificación.

El problema que señala Cañas es que ese plazo entra en contradicción con el propio artículo 7 del borrador. Mientras el artículo 4 habla de cinco días para “las resoluciones que se dicten”, el artículo 7 distingue entre procedimientos fronterizos y acelerados —para los que fija cinco días— y el resto de los procedimientos, para los que establece dos semanas.

El Reglamento europeo establece precisamente esa diferencia. Más allá de los supuestos específicos, el plazo debe situarse entre un mínimo de dos semanas y un máximo de un mes.

Por eso, el análisis considera que el artículo 4.5 debería corregirse para evitar una contradicción interna y, sobre todo, para impedir que el plazo de cinco días termine aplicándose a procedimientos a los que la normativa europea garantiza un plazo superior.

El derecho a permanecer tras una denegación tampoco queda resuelto

El borrador pretende también limitar el derecho de permanencia de determinados solicitantes que hayan recibido una resolución desfavorable y sean nacionales de países considerados seguros.

La medida se apoya en el nuevo marco europeo, que permite utilizar procedimientos acelerados para determinadas solicitudes procedentes de países de origen seguros; pero el Reglamento establece mecanismos de control judicial cuando se elimina el efecto suspensivo automático de un recurso. Según el análisis de Cañas, el proyecto español no incorpora correctamente ese mecanismo.

El problema estriba en lo siguiente: que una solicitud haya sido denegada no significa necesariamente que la persona pueda ser expulsada inmediatamente mientras recurre. En determinados supuestos, la normativa europea permite eliminar el efecto suspensivo automático, pero exige que exista la posibilidad de acudir rápidamente a un juez para solicitar la permanencia; por lo que el borrador debería incorporar expresamente ese control judicial.

El concepto de “peligro para el orden público”

El proyecto establece que una persona puede perder el derecho de permanencia si supone un peligro para el orden público o la seguridad nacional.

El borrador considera que puede existir ese peligro cuando una persona haya mantenido un comportamiento violento o amenazante en un centro o dispositivo de acogida, o haya participado fuera de ellos en “altercados, tumultos o actos” que puedan ser sancionables administrativa o penalmente; lo que resulta una definición “demasiado amplia” según el análisis de Cañas y de otros juristas expertos.

El estándar fijado por la jurisprudencia europea exige una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad, valorada individualmente y de forma proporcionada; por lo que la consecuencia práctica es que una infracción administrativa no debería provocar automáticamente la pérdida del derecho de permanencia si no alcanza ese nivel de gravedad.

Además, el propio proyecto establece que esta causa se aplicaría con independencia de la nacionalidad, de modo que no quedaría restringida a ciudadanos de países de origen seguro.

Las notificaciones y el BOE

El borrador parte del reto de que muchas de las personas alojadas en dispositivos de emergencia de Ceuta no tienen un domicilio estable en el que puedan recibir una notificación administrativa. Para resolverlo, propone que los centros y dispositivos de emergencia sobreocupados no puedan ser considerados lugares válidos de notificación mientras se mantenga la situación de interés para la seguridad nacional. En esos casos, se informaría a los solicitantes —o a representantes designados— de que la notificación se realizará mediante un anuncio en el Boletín Oficial del Estado.

Cañas reconoce que existe un problema operativo que la norma intenta solucionar, pero considera que la solución elegida puede generar otro: que el plazo para recurrir comience a correr sin que la persona haya tenido conocimiento efectivo de la resolución.

El análisis considera especialmente problemática la conversión del anuncio en el BOE en una vía prácticamente ordinaria, cuando la publicación del edicto debería funcionar como último recurso.

Su propuesta pasa por priorizar la notificación presencial, especialmente en los propios dispositivos, con apoyo de la Administración y de la Ciudad Autónoma, y utilizar el BOE como mecanismo subsidiario.

La ausencia de una persona cerraría su expediente, así como el llamado “desistimiento implícito”. Esto significa que una solicitud puede considerarse abandonada si el interesado deja de estar a disposición de la Administración en determinadas circunstancias.

El borrador prevé que la Policía deje constancia de las personas que, sin causa justificada, no acudan a una cita para registrar o formalizar la solicitud. También contempla el archivo cuando el solicitante abandone el centro de acogida sin comunicarlo o no responda a un requerimiento de información dentro del plazo establecido.

Cañas considera que buena parte de esta regulación está respaldada por el Reglamento europeo, que ya contempla supuestos de retirada implícita de una solicitud. No obstante, la principal duda aparece en el supuesto de equiparar automáticamente la incomparecencia a una cita de registro con un desistimiento.

El análisis reclama que se acredite que la persona tuvo realmente una oportunidad efectiva de cumplir con la obligación. “En un contexto de información deficiente y triajes incompletos, esa oportunidad debe acreditarse caso por caso”, recuerda el exeurodiputado.

Recursos con carácter preferente

El borrador también quiere acelerar la fase judicial, de modo que los recursos contencioso-administrativos contra resoluciones dictadas en procedimientos de protección internacional tendrían carácter preferente. Además, la oficina judicial requeriría de forma urgente a la Administración el expediente electrónico y este debería ser remitido en un plazo máximo de cinco días naturales.

El proyecto obliga además a que la Oficina Judicial comunique electrónicamente a la Dirección General de Protección Internacional, el mismo día, información sobre los recursos, los expedientes administrativos afectados, las medidas cautelares solicitadas, los autos que resuelvan sobre esas medidas y las sentencias y recursos posteriores.

Cañas considera que estas medidas de coordinación y tramitación preferente sí encajan en términos generales con el nuevo marco europeo, pero también advierte que acelerar la tramitación no significa aumentar automáticamente la capacidad de los tribunales.

El eventual ‘atasco’ en la Audiencia Nacional

Si la Administración resuelve más rápido, pero los recursos siguen llegando a un órgano judicial que no dispone de medios suficientes para absorberlos, el problema puede cambiar de lugar sin desaparecer.

Los recursos contra estas resoluciones se acumularían en la Audiencia Nacional, de modo que una tramitación administrativa más rápida puede terminar generando un volumen mayor de procedimientos judiciales. Cañas considera que la norma debería ir acompañada de refuerzos específicos para la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.

La misma lógica se aplica a la Administración encargada de resolver los expedientes. El análisis reclama más medios para la Dirección General de Protección Internacional en Ceuta.

Su conclusión es que el problema no se resuelve únicamente cambiando los plazos. Si faltan funcionarios, jueces, personal de apoyo o medios tecnológicos, una norma que ordene hacer estas cuestiones más deprisa puede conseguir justo lo contrario.

Agilizar los retornos no garantiza que se produzcan

El borrador puede reducir el tiempo que tarda España en adoptar una decisión, pero la devolución efectiva de una persona depende también de otros factores.

En el caso de los migrantes de procedencia marroquí, la cooperación con ese país resulta fundamental. El análisis recuerda que la normativa española puede establecer cómo se tramita un expediente, pero no puede garantizar por sí sola que otro Estado acepte una readmisión.

“El Acuerdo hispano-marroquí de 1992 regula la readmisión de nacionales de terceros países que hayan entrado desde Marruecos; la de nacionales marroquíes depende de la cooperación bilateral y no de la norma española”, señala Cañas en este sentido.

La situación de interés para la seguridad nacional

El Real Decreto 681/2026 declaró esa la situación de Ceuta de interés para la seguridad nacional y estableció inicialmente su vigencia hasta el 31 de diciembre de 2026, con posibilidad de prórroga.

El borrador de real decreto-ley utiliza esa situación como condición para aplicar algunas de sus medidas más restrictivas, pero Cañas considera que esta conexión genera un problema de fondo: convertir una situación excepcional de seguridad nacional en el mecanismo que activa determinadas excepciones dentro del procedimiento de asilo podría convertirse en un precedente aplicable en el futuro a otros territorios.

Por ello, considera más adecuado recurrir, cuando concurran realmente sus requisitos, al Reglamento europeo sobre situaciones de crisis y fuerza mayor.

La vía europea de crisis como alternativa

El Reglamento (UE) 2024/1359 establece un procedimiento específico para que un Estado miembro pueda solicitar a la Comisión que determine si existe una situación de crisis o fuerza mayor. La Comisión debe evaluar la situación y, cuando se cumplan las condiciones, adoptar una decisión de ejecución.

Para Cañas, este mecanismo ofrece una cobertura europea que el recurso exclusivo a una norma nacional vinculada a la seguridad nacional no proporciona de la misma manera.

En lugar de construir un régimen excepcional exclusivamente para Ceuta, Cañas plantea que las herramientas que sean necesarias se incorporen a la nueva legislación española de asilo con carácter general y que, para situaciones de crisis extraordinarias, se utilice el instrumento europeo específicamente previsto para ello.

Límites constitucionales

La Constitución permite al Ejecutivo aprobar decretos-leyes en casos de extraordinaria y urgente necesidad, pero establece límites expresos. Entre ellos figura la prohibición de afectar a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Carta Magna.

Cañas considera que un régimen temporal, territorialmente limitado y esencialmente procedimental podría superar ese filtro constitucional. La dificultad aparece cuando el decreto-ley entra en elementos centrales de la protección internacional.

En su opinión, la supresión del principio de no devolución y un sistema de notificaciones que pueda dificultar el acceso efectivo a los recursos son medidas especialmente vulnerables desde el punto de vista constitucional. También plantea dudas la aplicación de determinadas reglas a solicitudes que ya estaban en tramitación cuando entrase en vigor la nueva norma.