INGESA adquirió sin concurso público fármacos por casi 27 millones entre 2022 y 2023

Un reciente informe de fiscalización del Tribunal de Cuentas revela que el Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (INGESA) gastó casi 27 millones de euros en adquisiciones de productos farmacéuticos para Ceuta y Melilla sin concurso público entre 2022 y 2023. En el Hospital Comarcal de Melilla (HCM), los pedidos adjudicados sin procedimiento ordinario representaron en la fecha referida el 91% de su farmacia, mientras en el Hospital Universitario de Ceuta (HUCE) fue un 49%. La institución advierte en su trabajo, publicado el 27 de noviembre, de que esta fórmula se encuentra “al margen de los procedimientos de adjudicación previstos en la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP)”, y recomiendan tanto al INGESA como a las Gerencias de Atención Sanitaria de ambas ciudades “eliminar la práctica de las compras directas”.

El informe de fiscalización número 1.649, al que ha tenido acceso este diario, expone que “las adquisiciones de medicamentos se efectuaron, en alto volumen, a través de peticiones directas a empresas proveedoras, denominadas ‘pedidos mensuales’”. De los 26,9 millones gastados de esta forma por INGESA, 18,6 millones se destinaron a Melilla y 8,3 a Ceuta. Estos encargos se realizaron, según recoge literalmente el texto, “sin utilizar los procedimientos de adjudicación que prevé la LCSP y contraviniendo los principios de publicidad, transparencia, no discriminación e igualdad de trato”.

Cuando el uso de compras directas de productos farmacéuticos fue “muy relevante” en Ceuta y Melilla, la responsabilidad del Ministerio de Sanidad recaía en el socialista José Manuelo Miñones. Mónica García, de Sumar, fue nombrada ministra ya en noviembre de 2023, al término del periodo fiscalizado por el Tribunal (2022 y 2023). Tampoco se encontraba Isabel Muñoz en el cargo de directora general del INGESA, que ostentó Belén Hernando entre marzo de 2021 y abril de 2024.

El órgano auditor señala que el porcentaje de expedientes de contratación sin procedimiento se redujo un 7,20% de un año al otro, pasando de representar el 96,52% en 2022 al 89,57% en 2023. El Tribunal realiza una serie de recomendaciones al INGESA entre las que destaca que tanto la institución ministerial como las Gerencias de Atención Sanitaria de Ceuta y Melilla eliminen “la práctica de las compras directas de productos farmacéuticos, sujetándose a las prescripciones de la LCSP, y efectuar un adecuado control, supervisión y análisis de las adquisiciones de farmacia hospitalaria, en orden a promover la eficiencia, la transparencia y la concurrencia de licitadores, por cuanto la acción coordinada de la demanda de productos puede contribuir a obtener mejores condiciones en las adquisiciones”.

El análisis detectó 96 pedidos, formalizados para 17 productos, que superaban individualmente los 15.000 euros, lo que excluye cualquier posibilidad de tramitarlos como contratos públicos

El Tribunal de Cuentas evidencia que estas prácticas no son nuevas en el territorio INGESA y que ya se advirtió con anterioridad sobre ellas. Concretamente, el informe refiere el trabajo de fiscalización realizado en el ejercicio 2021, cuando detectaron que el 56% de las contrataciones “no estaban adecuadamente soportadas en un contrato, sino realizadas mediante compras directas a los proveedores al margen de los establecidos en la LCSP”. En el caso de Ceuta, representaba un 30% del total. El órgano sigue retrocediendo hasta parar en 2016, cuando un informe sobre la actividad asistencial del INGESA especificó “que la mayoría de los medicamentos se adquirían directamente a fabricantes y solo el 10% en virtud de acuerdos marco”.

Cómo procedían

El Tribunal informa de que entre 2022 y 2023, INGESA adquirió 2.233 productos farmacéuticos, todos ellos con distintas indicaciones terapéuticas, a un total de 269 empresas. El órgano dedica un apartado a desarrollar “las principales deficiencias relacionadas con el procedimiento, así como con el registro y explotación de los datos de los sistemas de gestión”. La primera “deficiencia” detectada es la ausencia de documentación interna básica. El Tribunal destaca que “el gestor no disponía de manuales e instrucciones internas que auxiliasen los procedimientos de compras ni dejaba constancia de los controles y supervisión que realizase”.

A esta falta de estructura se sumaba una “falta de coordinación entre las diferentes unidades que intervienen en el proceso administrativo de la compra”, lo que derivaba en un flujo insuficiente de información. El Tribunal explica que este problema “dificultaba la asociación de la ejecución con el procedimiento de contratación”, además de generar “criterios dispares” sobre la documentación que debía integrar cada expediente. El archivo, además, estaba fraccionado en papel por fases y áreas, un sistema que “impedía la formación agregada y seguimiento de los expedientes completos”.

Otro de los problemas señalados afecta directamente al control económico. La conformidad de las facturas y su posterior contabilización y tramitación de pago se realizaba desde la sección de contabilidad, “fuera del sistema de farmacia”, lo que “restaba garantías” a la conciliación entre pedido, albarán y factura. Es decir, las áreas responsables del gasto y del control administrativo estaban desconectadas entre sí.

Fraccionamiento ‘elusorio’

El Tribunal de Cuentas señala que los hospitales de Ceuta y Melilla compraron medicamentos en 2022 y 2023 utilizando de forma masiva el procedimiento de contrato menor, que es el más sencillo de la Administración y está pensado para compras puntuales y de pequeño importe. Este sistema permite adquirir bienes por menos de 15.000 euros, sin concurso público, sin necesidad de comparar ofertas y sin publicidad previa. Precisamente por su simplicidad, la ley obliga a usarlo solo en situaciones muy específicas, nunca para compras habituales o de gran volumen.

Sin embargo, según el Tribunal, eso fue exactamente lo que hizo INGESA. El análisis detectó 96 pedidos en los que se adquirieron 17 productos. Estos pedidos superaban individualmente los 15.000 euros, lo que ya excluye cualquier posibilidad de tramitarlos como contratos públicos. Además, más de 5.300 pedidos correspondían a 257 artículos, con un gasto acumulado para cada artículo y proveedor superior, en cómputo anual, a los 15.000 euros. Es decir, en lugar de realizar una compra grande, se efectuaban múltiples pedidos pequeños.

El informe recoge que ante esta práctica “se produciría un fraccionamiento del objeto principal del contrato, contraviniendo con ello la prohibición del artículo 99.2 de la LCSP”. El artículo 99.2 de la LCSP establece que “no podrá fraccionarse un contrato con la finalidad de disminuir la cuantía del mismo y eludir así los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que correspondan”.

El Tribunal concluye que “la planificación estratégica de las compras de medicamentos en los hospitales es insuficiente”, y señala que no se aprobó un acuerdo de gestión para 2023 y que el de 2022 no fue “evaluado en los términos requeridos”. Ello “dificulta la coordinación y control de la política farmacéutica hospitalaria, con repercusión en las evaluaciones de eficacia y eficiencia”. Y recomienda a INGESA y las Direcciones Territoriales de ambas ciudades que aprueben “los oportunos documentos de planificación de la actividad de la farmacia de sus respectivos hospitales, así como contar anualmente, desde comienzos del ejercicio, con un acuerdo de gestión rector de las actividades y compromisos asumidos”.

Otra de las conclusiones apunta a la inexistencia de “suficientes instrumentos de coordinación y homogeneización entre centros, dado que las compras de medicamentos se gestionaban de forma individualizada, sin que se haya acreditado la existencia de herramientas de coordinación técnica y económica entre los hospitales, con el consiguiente impacto negativo en la eficiencia de la gestión”. Para conseguir “una mayor eficacia y eficiencia en las actuaciones”, emplazan a INGESA a “dotar a sus hospitales de las directrices e instrucciones oportunas para promover la coordinación de los aplicativos de gestión y la determinación del procedimiento de adquisición de productos farmacéuticos”

Además, especifican que advirtieron una “falta de planificación adecuada en las partidas presupuestarias farmacéuticas”, lo que, según el informe, “evidencia una previsión inadecuada del gasto, si bien esta no afecta a las limitaciones establecidas en la legislación presupuestaria”. Para ello, el Tribunal les recomienda “ahondar en la línea de actualizar los sistemas informáticos de gestión, en busca de la seguridad, integración y conformación de expedientes electrónicos, dando satisfacción a las necesidades planteadas en la actividad de la farmacia hospitalaria”.

La justificación del INGESA

El INGESA ya se ha pronunciado al respecto, agradeciendo el trabajo del órgano y justificando la práctica de la que advierte el informe por medio del argumento de que no son los únicos que la llevan a cabo. “La circunstancia señalada deriva de una de las características de la gestión de la Farmacia Hospitalaria, común a todos los hospitales del país, cual es la severa dificultad para lograr encajar, materialmente, la necesidad de aprovisionamiento de medicamentos, a menudo urgente, con los dilatados plazos y los complicados procedimientos que establece la normativa en materia de contratación administrativa”, afirman desde la Dirección General del instituto en una nota de prensa difundida a la prensa este jueves.

La institución se hace eco de otro informe del Tribunal de Cuentas en el que fiscalizó la la contratación de medicamentos y productos farmacéuticos en una muestra de hospitales de toda España entre 1999 y 2000. Aquel texto, al que también hace referencia el órgano fiscalizador en su reciente informe sobre INGESA, muestra que en aquella época, el porcentaje de gasto en medicamentos fuera de los procedimientos ordinarios representaba más del 90%. También aluden a otro trabajo del Tribunal, datado de julio de 2025, en el que se recogía que el 90% de la adquisición de productos farmacéuiticos se hizo a dedo en hospitales de Cantabria, Extremadura, Murcia y La Rioja. “Con porcentajes de compras directas muy superiores a los habidos en Ceuta y Melilla”, continúa INGESA en su nota.

Su autodefensa continúa a través de la puesta en valor de que “los centros e instituciones sanitarias dependientes del INGESA son los únicos de todo el Sistema Nacional de Salud que, además de ser objeto de la fiscalización del Tribunal de Cuentas, someten toda su gestión, también, de forma permanente y cotidiana, a la fiscalización previa llevada a cabo por la Intervención General de la Seguridad Social”, lo cual, para ellos, “refuerza, aún más, sus controles operativos y la exigiencia de mejora continua”.