Dos años del PGOU, que “habilita, no ejecuta”

Ceuta/ A principios del siglo XX, la llegada del ferrocarril a Ceuta, la expansión de su puerto o los conflictos bélicos en el norte africano desplazaron a un elevado número de personas hasta la actual ciudad autónoma. La población “creció de golpe” y los recién llegados iban construyendo sus viviendas “de manera desordenada”. Aún a día de hoy, aquella falta de criterio único urbanístico se percibe en las infraviviendas y las estructuras confusas de barriadas como El Príncipe, Benzú o el Sarchal. Para eliminar el caos y armonizar el suelo ceutí fue aprobado el 28 de diciembre de 2023 el esperado Plan General de Ordenación Urbana de Ceuta (PGOU), que plasma cómo es el territorio y ofrece unas “reglas del juego” a los inversores de la construcción, a los que el voluminoso documento ha dotado de “estabilidad jurídica”. Hasta que el instrumento se traduzca en ampliaciones de edificios o aumento de viales quedan muchos años. Lo anticipa el consejero de Urbanismo y Transporte, Rafael Martínez Peñalver, quien asume que los resultados no se verán en esta legislatura -que finaliza en 2027- ni en la próxima; quizás en la siguiente.

“El PGOU no ejecuta, habilita”, resume Peñalver desde su despacho en el Palacio Autonómico. El ingeniero de Caminos asumió su cargo en julio de 2025, en el ecuador de la actual legislatura. Lo hizo para, entre otros objetivos, “desarrollar el Plan General”, que sirve de base para planificar “la Ceuta que queremos dentro de 40 años”. El PGOU es la “hoja de ruta”, donde se detalla cómo se puede usar y construir en cada zona de un municipio. Establece qué terrenos son urbanos, rurales o protegidos, qué se puede edificar en cada parcela, la altura y densidad de los edificios, los espacios verdes y equipamientos públicos, o cómo se organizarán calles e infraestructuras. El texto aprobado hace dos años en la Asamblea ofrece “la normativa”, pero no es suficiente para que se acometan las obras.

Para “ejecutar”, se necesitan los llamados “planes especiales”. Habrá uno por cada zona (o barriada) a ordenar y desarrollar. Son estudios técnicos que regulan de forma detallada cada área y permiten detectar necesidades. El responsable de Urbanismo sabe que en los próximos años su trabajo se centrará en la elaboración de los estudios, cuya ejecución sacarán a concurso público. Hasta el momento, tan solo se ha licitado uno, que ya fue adjudicado: el del Sarchal. La empresa a cargo tiene un plazo de tres meses para redactarlo y, una vez listo, “ya se podrá empezar a ejecutar” en cuanto la administración cuente con “capital económico”, que, admite Peñalver, es otro objetivo “a largo plazo”.

Hasta el término de esta legislatura, el consejero se ha propuesto dotar de planes especiales a las barriadas de Avenida Otero, Avenida Madrid, Benzú, Huerta Molino, Pasaje Recreo (alto y bajo), Borde Portuario Oeste y Arroyo Paneque. Además, se ha marcado como objetivo de este mandato elaborar un inventario de suelo o fincas sin edificar en la ciudad. “No creo que Ceuta, una ciudad pequeña y con poca capacidad de crecimiento, pueda permitirse el lujo de tener parcelas y fincas sin edificar”, afirma. La Consejería identificará si los espacios son propiedad de la Ciudad para que, en caso contrario, la administración tenga la capacidad de “obligar a que se edifique” o de quedárselo. Eso sí, insiste en la longitud de los plazos. “Cualquier decisión urbanística que se tome no va a tener resultados en los cuatro años de legislatura. Eso no es real”, señala el consejero sentado en una mesa redonda, con sus manos apoyadas sobre un ejemplar del grueso Plan General.

El popular recibe a El Pueblo de Ceuta para hacer balance de los dos años de vigencia del texto, en los que “se ha multiplicado por dos las solicitudes de licencia de obra”, que han aumentado en 2025 un 46% con respecto al año anterior. Actuaciones como la demolición del antiguo teatro Cervantes son consecuencia del PGOU. Esto se debe a que algunas áreas sí están planificadas con detalle en el Plan General, por lo que no requieren de planes especiales para comenzar a acometer reformas. “Hay varias zonas donde los promotores ya han comenzado a mover sus parcelas, porque ven mayor rentabilidad en sus plantas”, explica el político de espíritu técnico, quien tiene claro que en proyectos como el mencionado “la política debe apartarse un poco para dejar decidir a los que saben”.

Los técnicos llevan 24 meses estudiando con detalle el documento, que ya ha sufrido tres modificaciones puntuales que buscan mejorar la precisión del Plan resolviendo cuestiones que generan “incertidumbre” entre los profesionales. “En el momento que consideremos el PGOU como algo rígido, estanco, poco flexible, estaremos cometiendo un error muy grande”, expresa Peñalver, quien defiende la conveniencia de que se produzcan alteraciones, al ser “una muestra de que se está usando”. No son pocas las páginas que componen el PGOU. Es por ello que la presidenta del Colegio de Arquitectos de Ceuta (COACE), Judit Albiñana, agradece a la Consejería que lo haya digitalizado. El plan anterior, datado de 1992, debían consultarlo a través de archivos PDF del documento escaneado. Ahora, pueden acceder a un portal web donde acceden a “un mapa virtual de Ceuta”. “Nos permite ir más rápido tanto a nosotros como a la administración. Eso se agradece”, reconoce desde su despacho en la sede de la entidad que preside.

Difundir el documento

Para Judit Albiñana, “hay muy poca construcción en la ciudad”. Reconoce que “hay rehabilitación”, se han derribado varios solares y admite que en 2025 hubo más actividad que en 2024. Pero lo cree insuficiente. “La construcción se está reactivando, se está moviendo, pero siempre cuesta”, reconoce. En parte, achaca la lentitud a la falta de información. Para la presidenta de COACE, una de las grandes metas de la Consejería de Urbanismo debe ser dar a conocer el PGOU a la ciudadanía. Y, con ello, a los inversores privados que pudieran estar interesados en proyectos urbanísticos. Lo ejemplifica con el caso de un vecino del centro de Ceuta, donde hay una demanda importante de vivienda, quien, “con una buena inversión, tiene la posibilidad de hacer una planta más en su edificio o demoler una construcción que tenga”. Pero al no saber que el actual PGOU permite ampliar hasta dos plantas y que el edificio gane en altura, nunca solicita la licencia.

“También hay otros que quieren esperar a ver cómo se aplica el PGOU. Con este tipo de instrumentos siempre hay un periodo de adaptación”, enuncia. El COACE planteará al consejero competente la organización de unas jornadas de difusión del Plan General “tanto para la ciudadanía como para los técnicos”. “Mucha gente no entiende qué es el PGOU. No sabe qué le permite hacer en su parcelita o en su vivienda adosada. No saben si pueden construir en altura, si tienen que retranquearse la fachada de los laterales, si pueden hacer sus viviendas adosadas… Son cuestiones muy básicas que después desarrolla el técnico, pero la gente debe tener ese primer conocimiento”, aclara la arquitecta.

A la difusión de las posibilidades que ofrece el mecanismo se suma la demanda del establecimiento de “criterios únicos de interpretación” del documento. Albiñana entiende que el PGOU es un instrumento vivo que permite correcciones de fallos y aclaraciones. Coincide con Rafael Peñalver en que ello significa que “se está trabajando con la herramienta”. Pero querría una mejor afinación que evite interpretaciones diversas en función del técnico de la administración a cargo. La “disparidad de opiniones” era una de las quejas de los arquitectos sobre el antiguo PGOU: “Según el técnico que te tocaba para la licencia aplicaba la norma de una manera u otra. No es que lo hicieran de manera arbitraria, sino que el texto daba pie a muchas interpretaciones”. El Colegio ha tendido la mano al área de planeamiento para colaborar con el fin de “afianzar ese criterio único”.

Albiñana apunta, además, a otros obstáculos ajenos a las normativas, como la falta de mano de obra que actualmente, según asegura, sufre la ciudad autónoma. O la inseguridad que genera la actual aduana comercial para la importación de materiales, ya que “todo se trae de fuera”. Ello sumado a la imposibilidad de Ceuta de expandirse más allá de sus 18,5 kilómetros cuadrados. La administración quiere vencer este escollo gracias a la cesión de 140.000 metros cuadrados de suelo del Ministerio de Defensa. El consejero de Urbanismo celebra el hito y anticipa una nueva modificación del PGOU, que deberá incluir este espacio. “Es uno de los grandes retos urbanísticos. Tenemos un papel en blanco donde podemos desarrollar como nosotros consideremos en función de las necesidades”, dice Peñalver.

“Dibujar” en el suelo ‘virgen’ de Defensa es tarea sencilla comparado con la planificación de los planes especiales (de unos más que de otros). El mandatario es consciente de que los estudios más complejos serán aquellos dedicados a las áreas con mayor desorden urbanístico, como El Príncipe. No contempla la elaboración de su plan para esta legislatura a sabiendas de la “mayor complejidad” que supone. Para el consejero es “fundamental” que los planes especiales sean diseñados “de la mano de los vecinos”. “Si no, no tiene sentido. Se reunirán con los vecinos y con la administración. Con ello, los vecinos tendrán su seguridad jurídica y su estabilidad territorial”, explica. Hasta que no se elaboren los planes no sabrán cómo desarrollarán cada zona. El plan especial detalla si faltan zonas de aparcamientos o de espacios verdes o si un edificio debe derribarse para darle otro uso al terreno.

La Ley del Suelo

Al hablar de ordenación urbanística en Ceuta es casi forzoso aludir a la Ley del Suelo. Ni la ciudad autónoma ni la vecina Melilla cuentan con una, pese a que el resto de autonomías sí. Ambas se rigen por una ley estatal. Este texto se encuentra un escalón por encima del PGOU. Mientras este último sirve para ordenar y planificar el territorio, la Ley del Suelo regula cómo se puede usar, desarrollar y proteger el suelo en todo el territorio al que aplica. Establece las condiciones para la concesión de las licencias de obra. “La Ley del Suelo te da independencia para decidir sobre tu suelo. Ahora, las modificaciones que hacemos del PGOU deben pasar por Madrid, y si tuviéramos una ley propia no sería necesario”, explica el consejero de Urbanismo. Peñalver asegura que, de tener tal competencia, se reduciría “la burocracia una barbaridad” y la concesión de las licencias sería “mucho más ágil”.

Pese a no ser dado a hablar de partidismos en su discurso, saca pecho Peñalver de los intentos de su partido para presionar al Gobierno nacional a iniciar una modificación de la actual Ley del Suelo estatal. El 19 de marzo, la propuesta fue aprobada en el Senado, a la espera de ser debatida en el Congreso. Un mes antes, el 25 de febrero, fue el partido socialista el que llevó una propuesta similar al Congreso, contando con el rechazo del Partido Popular.

La presidenta del COACE coincide en la necesidad de contar con una ley propia: “Al no tener una ley del suelo estamos en un limbo. Para hacer lo que sea tenemos que hablar con una y otra administración, sin un orden. Eso crea retrasos en los proyectos”. Judit Albiñana cree que debe hacerse “mucho más ruido para pedir la Ley del Suelo”, aunque es consciente de que, por mucho que la exijan, tan solo puede hacerlo realidad la “voluntad política”. Calcula que el Colegio de Arquitectos lleva más de 20 años solicitando una Ley del Suelo para Ceuta. Considera que el problema radica en que no es considerado “una prioridad” para la clase política. Sin embargo, cree que la singularidad de la ciudad justifica que se la dote de “herramientas para poder seguir desarrollando”. Un objetivo para el que ya se cuenta con un instrumento, el PGOU, que, al menos, es un paso.

Un instrumento que los profesionales llevaban décadas esperando y que permite, según ensalza Rafael Martínez Peñalver, iniciar el camino del desarrollo de la ciudad. Una donde se erradique la “infravivienda” que comenzó a proliferar en los inicios del siglo pasado y que convierta a Ceuta en “una ciudad europea del siglo XXI, donde los edificios, los jardines, los viales y todo esté ordenado acorde a lo digno”. Considera el consejero que el PGOU ofrece al sector de la construcción ceutí “una maravillosa que hay que aprovechar: “Tenemos los conocimientos adecuados, desde luego, y las ganas para hacerlo”.